根据《政府采购法》第二、四条规定，政府采购对象包括货物、服务和工程，政府采购工程进行招标投标的适用《招标投标法》；《招标投标法》第三条规定，必须进行招标的工程建设项目也包含政府采购工程。虽然《政府采购法实施条例》和《招标投标法实施条例》对采用招标方式采购的政府采购工程法律适用作了衔接，但仍有不少政府采购人士感到困惑。
新建的一所医院，中央空调工程约投资300万元，走建筑工程还是走政府采购程序？博物馆中央空调采购安装招标应该走货物采购还是安装工程？
同样为空调采购，为什么有的项目执行《政府采购法》，而有的则执行《招标投标法》？
中国水稻研究所财务处副处长曹国强：根据集中采购目录和采购限额标准来确定，可分为目录内采购和目录外采购两种情况，目录内采购适用《政府采购法》，目录外采购且达到限额标准以上的按《政府采购法》和《招标投标法》有关规定执行。
河北大学招投标与政府采购中心主任石军广："空调采购'两法'都适用，要视项目情况而定。主要分四种情况：一是新改扩工程空调采购项目，一般按工程对待，不仅包括主机、分体机等，还包括风冷系统、风机盘管、冷却塔等，适用《招标投标法》；二是空调维保采购项目，属于政府采购服务类项目，适用《政府采购法》；三是空调更换采购项目，属于设备采购，适用《政府采购法》；四是空调更新改造（节能设备提升）采购项目，根据设备和工程预算比重，按设备或工程进行采购，前者适用《政府采购法》，后者适用《招标投标法》。
山东中医药大学体育教学部党总支书记、主任虞靖彬：需要先明确适用主体和范围等问题。根据《政府采购法》第二条规定，适用《政府采购法》的主体包括各级国家机关、事业单位和团体组织；适用范围包括使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的采购项目。如果采购主体不属于以上规定的三种主体，无论是货物、服务还是工程的采购项目，预算金额若超出必须招标所规定的金额标准，都应该按照《招标投标法》的相关规定去执行；如果采购主体属于以上三种范围，就要对采购项目的性质来分别考虑。对于属于货物或者服务的采购项目，且使用财政性资金采购、依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的采购项目，必须按照《政府采购法》相关规定执行。对于属于工程的采购项目分两种情形，一种是属于建设工程的项目，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等项目，其预算金额达到必须招标规定金额，应按照《招标投标法》相关规定执行。而其他情形，包括预算金额未达到必须招标规定金额的项目，以及与建筑物和构筑物的新建、改建、扩建无关的装修、拆除、修缮等项目，则应按照《政府采购法》相关规定执行。
一个预算上千万元的公立医院中央空调项目，适用《政府采购法》还是《招标投标法》？
关于项目属性的界定，《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第七条规定，采购人应当按照财政部制定的《政府采购品目分类目录》确定采购项目属性，无法确定采购项目属性的，按照有利于采购项目实施的原则确定。翻阅《政府采购品目分类目录》（财库[2013]189号）了解到，货物和工程均包含空调。在货物类品目中，制冷空调设备品目包括空调机组、恒温机组等，生活用电器品目包括空调机等；在工程类品目中，建筑安装工程品目包括通风和空调设备安装等。
上海市政府采购中心高级工程师马正红：对于采购实践中存在的混合项目情况，即一个项目同时包含货物、工程或服务多种属性，法律适用的前提在于项目属性界定，不仅直接影响项目的具体实施，而且还涉及法律的适用问题。
对于空调采购项目，如果仅包括空调设备供货，项目属性为货物，适用《政府采购法》；如果包括空调设备供货以及安装工程，属于混合项目。若设备的预算或价值占大头，安装占比低，项目属性可界定为货物，适用《政府采购法》。若安装工程的预算或价值占大头，或者采购人更侧重于供应商的安装能力，项目属性界定为工程，那么就适用《招标投标法》。"在实践中，空调供货以及安装工程项目的属性界定依据为预算权重占比原则、内容侧重原则、有利于项目采购的原则，一般项目界定为货物比较科学合理，也更具有说服力。"
一个中央空调采购项目，如果只是单纯的增加设备，适用《政府采购法》；如果该项目还包括空调管道、风机盘管更换改造等，施工需具备建筑机电安装工程专业资质，综合考虑预算金额大小、技术复杂程度等因素，适用《招标投标法》。
一个预算上千万元的公立医院中央空调项目，适用《政府采购法》还是《招标投标法》？某商用空调负责人认为，这个项目适用《政府采购法》更合适。他认为，空调是一个大概念，无论采购哪种产品，“一法”比“两法”更好用。“两法”适用比较复杂。业界普遍认为，分体空调适用《政府采购法》，中央空调有时难以界定。
北京市惠诚（成都）律师事务所招投标和政府采购法律事务部徐执华认为，根据《政府采购法》第二条第二款规定，公立医院为事业单位，如果其采购的暖通设备预算达到采购限额以上，或属于集中采购目录以内的货物，则该采购事项应适用《政府采购法》，否则就不适用。
他认为，暖通设备作为医疗后勤重要组成部分，是实现供暖、通风和空调作用的专门性设备，不属于《招标投标法实施条例》第二条第二款规定的“与工程建设有关的货物”，即构成工程不可分割的组成部分，且为实现工程基本功能所必需的设备，因此也不属于《招标投标法》第三条规定的必须进行招标的项目。如果该项目不属于政府采购范围，而医院使用招标方式进行采购的，应适用《招标投标法》的相关规定，不适用该法针对依法必须进行招标的项目专门性规定。
供应商观点：
大金(中国)投资有限公司上海分公司部长温海斌：空调作为必需的设备，尤其是灵活节能的VRV设备，《政府采购法》采用的综合评分法，能够较好地体现技术性和价格比的综合考察。设备类招标和工程类招标侧重点不同，各有特点，适用的法律不同，也会影响最终结果。
国通电信吴先生认为，精密空调项目采购的法律适用问题，与采购人的项目立项有关。如果采购人按货物立项，项目适用于《政府采购法》；如果采购人按工程立项，项目适用于《招标投标法》。"如果精密空调项目为政府采购项目，按照《政府采购法》规定的方式和程序执行，投标每个环节有法可依、有章可循；如果精密空调项目为企业采购项目，资金来源是企业自筹，按照招标文件约定及《招标投标法》执行。"
北京某工程监理公司负责人介绍，按照工程项目进行采购的，须编制工程量清单及招标控制价；按照货物或设备进行采购的，只需列明设备采购清单及相关要求即可进行采购。
一位中央空调相关人士介绍，之前碰到过类似问题，一个空调采购项目应该执行政府采购程序，但是却依照《招标投标法》执行，因为项目的适用法律不同，交易规则不一致，导致采购结果也不一样。建筑工程招投标项目仅要求对技术参数作出是或否的响应，并不评判技术的先进程度。技术参数的重要性未发挥作用。
“融合”体现在点点滴滴。按照《政府采购法》规定，国企并不属于政府采购主体范围。但《政府采购信息》报记者注意到，采购预算4000余万元的“宁波市奉化区城投集团医养综合体-区中医医院建设合作项目空调设备采购及安装招标项目”采购主体为国企，参照执行《政府采购法》，监管部门为宁波市奉化区国有资产管理中心。
据了解，宁波政府采购网开辟“政企区”，其采购项目主体大多为当地国有企业，采购对象包括货物、服务和工程。2019年11月，宁波市鄞州区国有资产发展服务中心发布通知明确规定，该区属国有全资及控股企业企业采购原则上参照政府采购各级相关规定执行，区政府采购中的协议采购、定点采购、采购限额等也适用于企业采购。
“纳入政府采购监管是规范国有企业采购的最短路径。” 浙江省财政厅法规处副处长（主持工作）张旭东认为，国企采购管理是国有资产管理的重要组成部分。发达国家的公共采购基本上都包括国企采购，然而我国政府采购却未包括国企采购。国企采购没有法定监管体系，天价采购、奢侈采购频见报道。近年来，中央不断加大巡视力度，仅十九届中央第一轮巡视，对８家央企党组的巡视反馈中就指出了不少采购方面的问题。因此在当前全面从严治党大环境下，不论是政策导向还是国企本身，都希望国企能够参照政府采购进行规范。而且中国部分国有企业不仅具有市场竞争的功能，还承担着大量的公共职能，比如供电、供水、铁路等涉及民用民生领域的国有企业。有些资金还来源于财政性资金。这些国有企业采购不宜完全在市场机制下运行，应该受到规范。随着中国加入WTO政府采购协定谈判的推进，这一要求也越来越迫切。怎样去规范，顺应GPA谈判需要？利用政府采购现成的管理体系，显然是最短路径。
他说，当前《政府采购法》正在进行修订，从征求意见稿来看，制度设计上也留出了容纳国企采购的空间。“十四五”期间，有条件的单位和地区，可以积极开展政府采购服务国有企业采购试点。具体思路上，是不是可以对国有企业的支出区分为消费性和经营性两类，分别进行探索。对于消费性支出，大部分是小额零星且经常发生的，可以继续推动国有企业上电子卖场进行采购；对于经营性支出，进一步区分属性，对于地铁、公交、民航等涉及公共性质的货物、服务采购，选择一些项目较多、走出去意愿较强的国有企业进行试点，对一些具有竞争性的项目按照政府采购规则进行采购。
“在美国贸易单边主义盛行的当前，我们要构建新发展格局，推进国际国内双循环，利用加入GPA进行破局是大概率事件。进行国有企业纳入政府采购试点，将为这些企业参与国际竞争提前进行练兵，从而在国内大循环、国内国际双循环中抢占战略地位。鉴于国有企业采购体量巨大，这一探索，也将对政府采购制度乃至财政部门本身的管理辐射力产生深远影响。”他告诉记者。
“‘两法’应该合并，但有很多深层次问题亟待解决，如财政资金和其他资金属性（国企等）、采购限额标准、国家部门归口、法律制度体系等。” 河北大学招投标与政府采购中心主任石军广告诉《政府采购信息》报记者。
上海市政府采购中心高级工程师马正红认为：“在采购实践中，不少从业人员都在法律适用上出现问题，该适用《政府采购法》及其实施条例的情况，选择适用《招标投标法》及其实施条例；该适用《招标投标法》及其实施条例的采购，却错误地套用《政府采购法》及其实施条例的规定。而且也会使具体项目的监管主体产生困惑。”
“从长远看来，促进‘两法’融合，做好衔接，维护法制统一是现实发展的需要。需要解决法律制度内在的冲突，解决模糊性、不确定性的问题，从而构建完备的法律体系。”他说，由于空调供货以及安装类项目根据其属性界定的不同，界定项目属性后适用《招投标法》还是《政府采购法》。项目在实施过程中，所依据的法条、程序、评标办法、监管主体、采购执行机构、各环节时间要求，甚至于付款方式、供应商权益救济方式、监管部门等，均因其项目属性、预算金额的不同而不同。
“我们期待法规能符合实际需求，让用户选择得到性价比最高的设备。”谈到“两法”融合时，大金(中国)投资有限公司上海分公司部长温海斌表示。
北京市惠诚（成都）律师事务所招投标和政府采购法律事务部徐执华坦言，作为一名招投标行业领域的法律工作者，当然期待“两法”能加快整合。至于“两法”如何协调适用和整合，他引用了财政部答复全国人大代表王玲所提建议的一句话，“从国际经验上看，大多数只有政府采购法或是公共采购遵循统一的采购规则，而无《招标投标法》，招标投标的有关规则都服从和服务于政府采购。我们支持遵照国际规则和惯例，结合我国采购实践经验，制定统一的《政府采购法》。”
